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Jan 07, 2024

Die Agentur schlägt zurück: EPA schlägt neue Emissionsgrenzwerte für fossile Brennstoffe vor

Kuratierte Nachrichten aus der Energiebranche aus Tausenden Top-Quellen. Nachrichten von: Von Mr

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Von:Von Herrn Jeffrey Schlegel, Daniella Einik, Kevin Holewinski, Yaakov M. Roth, Jane Story, Charles Wehland, Caroline A. Corbally, Cameron J. Gable, Nisha Jain, Mary McCauslin und Justin D. Stoll

Zusamenfassend

Die Situation:Die Environmental Protection Agency („EPA“) hat vorgeschlagene Regeln zur Begrenzung der Kohlendioxid („CO2“)-Emissionen aus mit fossilen Brennstoffen betriebenen Kraftwerken herausgegeben (die „vorgeschlagenen Regeln“).

Das Ergebnis:Die vorgeschlagenen Regeln würden erfordern, dass fast alle bestehenden fossil betriebenen Stromerzeugungseinheiten („EGUs“) entweder die Kohlenstoffabscheidung und -speicherung einführen, fossile Brennstoffe im Wesentlichen durch Wasserstoff aus kohlenstoffarmen Prozessen ersetzen oder abschalten.

Vorausschauen: Im Falle einer Fertigstellung werden die vorgeschlagenen Regeln wahrscheinlich mit erheblichen rechtlichen Herausforderungen konfrontiert sein, da die EPA nicht befugt ist, die vorgeschlagenen Regeln zu verkünden, es sei denn, der Kongress gibt eine klare Erklärung zur Delegierung dieser Befugnisse ab – ein Grundsatz, der vom Obersten Gerichtshof der USA in West festgelegt wurde Virginia gegen EPA.

Am 23. Mai 2023 veröffentlichte die EPA vorgeschlagene Emissionsgrenzwerte und Richtlinien für CO2, die von fast allen bestehenden, mit fossilen Brennstoffen betriebenen Kraftwerken im Bundesregister ausgestoßen werden. Unter Berufung auf die Autorität gemäß Abschnitt 111 des Clean Air Act (das „CAA“) verabschieden die vorgeschlagenen Regeln ein „bestes System zur Emissionsreduzierung“ („BSER“), das für die CO2-Kontrolle bis 2040 „ausreichend nachgewiesen“ ist. Das BSER wird erzwingen Nahezu alle bestehenden Stromerzeugungsanlagen mit fossilen Brennstoffen entscheiden sich für die Umsetzung einer dieser Optionen: (i) Kohlenstoffabscheidung und -speicherung; (ii) fossile Brennstoffe im Wesentlichen durch Wasserstoff aus kohlenstoffarmen Prozessen ersetzen; oder (iii) heruntergefahren.

Zusätzlich zu den BSER-Grenzwerten für bestehende Quellen legt die vorgeschlagene Regel ähnliche Grenzwerte für neue gasbetriebene Verbrennungsturbinen fest. Wenn die vorgeschlagenen Grenzwerte für neue Verbrennungsturbinen endgültig festgelegt sind, gelten sie rückwirkend für alle Verbrennungsturbinen, deren Bau nach dem Datum begonnen wurde, an dem die vorgeschlagenen Regeln im Bundesregister veröffentlicht wurden.

Die vorgeschlagenen Regeln umfassen vorläufige Grenzwerte, die vor 2040 gelten und je nach Typ der Einheit (neu oder vorhanden, Verbrennungsturbine oder Versorgungskessel, kohle- oder erdgasbefeuert) und der Häufigkeit ihres Betriebs (Grundlast, Zwischenlast oder niedrig) variieren Last (Spitzenwert)) und deren Betriebshorizont (d. h. geplanter Betrieb nach bestimmten zukünftigen Terminen). Im Falle ihrer Verabschiedung würden die vorgeschlagenen Regeln von den Staaten verlangen, der EPA innerhalb von 24 Monaten nach dem Inkrafttreten der Emissionsrichtlinien Pläne zur Einhaltung der neuen Treibhausgasemissionsbeschränkungen vorzulegen. Die EPA würde im Allgemeinen eine stärkere CO2-Emissionskontrolle bei mit fossilen Brennstoffen betriebenen Kraftwerken fordern, die häufiger und länger in Betrieb sind, und im Laufe der Zeit immer strengere CO2-Anforderungen auf der Grundlage von Technologien wie Kohlenstoffabscheidung und -sequestrierung/-speicherung („CCS“) einführen. , Mitverbrennung von Wasserstoff mit geringem Treibhausgasausstoß („THG“) und Mitverbrennung von Erdgas.

Neue und bestehende erdgasbefeuerte Verbrennungsturbinen

Nach den vorgeschlagenen Regeln würden die Emissionsgrenzwerte für erdgasbetriebene Verbrennungsturbinen auf CCS und/oder der Verwendung von Wasserstoff mit geringem Treibhausgasausstoß basieren und je nachdem variieren, ob die Einheiten neu oder bereits vorhanden sind und ob sie für die Grundlast verwendet werden oder nicht Zwischenlasterzeugung. Wie in der folgenden Tabelle dargelegt, würden die vorgeschlagenen Regeln drei Unterkategorien für neue und umgebaute, mit fossilen Brennstoffen betriebene Verbrennungsturbinen schaffen, die jeweils einem anderen BSER und einem anderen Leistungsstandards unterliegen, basierend auf der Funktion der Turbine: (i) ein niedriger Last-Unterkategorie („Spitzeneinheiten“), die aus Verbrennungsturbinen mit einem Kapazitätsfaktor von weniger als 20 % besteht; (ii) eine Mittellast-Unterkategorie für Verbrennungsturbinen mit einem Kapazitätsfaktor zwischen 20 % und einer quellenspezifischen Obergrenze; und (iii) eine Grundlast-Unterkategorie für Verbrennungsturbinen, die oberhalb der Obergrenze für Mittellastturbinen betrieben werden.

In Bezug auf bestehende Verbrennungsturbinen hat die EPA eine BSER nur für häufig betriebene Turbinen mit einer Leistung von mehr als 300 MW und einem Kapazitätsfaktor von mehr als 50 % vorgeschlagen. Die EPA sieht vor, dass die Staaten die verbleibende Nutzungsdauer und andere Faktoren berücksichtigen können, wenn sie Leistungsstandards auf einzelne vorhandene Quellen anwenden.

Bestehende kohlebefeuerte EGUs

Die EPA schlägt vor, die bestehenden Emissionsrichtlinien „Affordable Clean Energy Rule“ („ACE-Regel“) aufzuheben und zu ersetzen, was teilweise auf die angeblich geringeren Kosten von CCS und der gemeinsamen Verbrennung von Erdgas zurückzuführen ist. Infolgedessen betrachtete die EPA die gemeinsame Verbrennung von CCS und Erdgas als Kandidaten für BSER für bestehende kohlebefeuerte Dampf-EGUs. Für EGUs, die einen langfristigen Betrieb planen, kommt die vorgeschlagene Regel zu dem Schluss, dass es sich bei der BSER um CCS mit 90 % CO2-Abscheidung handelt. Für EGUs, die sich verpflichten, den Betrieb vor 2040 einzustellen, würde die anwendbare BSER von dem Datum abhängen, bis zu dem die EGU ihren Betrieb einstellen wird. Die EPA rechtfertigt diesen Ansatz damit, dass sie erkannt hat, dass CCS für bestehende Dampf-EGUs am kostengünstigsten ist, wenn sie in der Lage sind, die mit CCS verbundenen Kapitalkosten über einen ausreichend langen Zeitraum zu decken. Die Unterkategorien und Emissionsbeschränkungen für Dampf-EGUs sind in der folgenden Tabelle aufgeführt.

Analyse der regulatorischen Auswirkungen

In Übereinstimmung mit den Executive Orders 12866 und 13563 und den geltenden Richtlinien veröffentlichte die EPA eine Regulierungsfolgenanalyse („RIA“), um die Vorteile und Kosten zu analysieren, die mit den prognostizierten Emissionsreduzierungen gemäß den vorgeschlagenen Regeln verbunden sind. Die EPA behauptet, dass im Jahr 2020 25 % der gesamten Treibhausgasemissionen der Vereinigten Staaten auf mit fossilen Brennstoffen betriebene EGUs zurückzuführen seien, und postuliert, dass die vorgeschlagenen Regeln notwendig seien, um den negativen externen Effekt der Luftverschmutzung durch Stromerzeuger zu korrigieren.

Die EPA erklärt, dass, wenn diese mit fossilen Brennstoffen betriebenen Stromerzeuger bei der Stromerzeugung die Atmosphäre verschmutzen, die sozialen Kosten nicht ausschließlich vom umweltverschmutzenden Unternehmen, sondern von der Gesellschaft als Ganzes getragen werden. Die EPA weist darauf hin, dass der Gleichgewichtsmarktpreis für Strom möglicherweise nicht die vollständigen Opportunitätskosten dieser Produkte für die Gesellschaft berücksichtigt und die Erzeuger daher die sozialen Kosten der Emissionen möglicherweise nicht internalisieren und die sozialen Kosten infolgedessen höher sein werden, wenn es keine Emissionsregulierung gibt. Die vorgeschlagenen Regeln würden darauf hinarbeiten, dieses vermeintliche Marktversagen zu beheben, indem sie die betroffenen Hersteller dazu veranlassen, die negativen externen Effekte, die mit den Treibhausgasemissionen aus der Stromerzeugung durch neue und bestehende mit fossilen Brennstoffen betriebene stationäre Verbrennungsturbinen-EGUs und bestehende mit fossilen Brennstoffen betriebene Dampferzeugungs-EGUs verbunden sind, stärker zu internalisieren .

Darüber hinaus rechtfertigt die EPA die vorgeschlagene Aufhebung der ACE-Regel damit, dass von den Verbesserungen der Wärmeleistung bei kohlebefeuerten EGUs erwartet wurde, dass sie zu vernachlässigbaren CO2-Reduktionen führen würden, und dass solche Maßnahmen dementsprechend nicht die geeignete BSER für bestehende kohlebefeuerte EGUs darstellen. Die EPA prognostizierte in der RIA für die im Juni 2019 veröffentlichte ACE-Regel eine Reduzierung der CO2-Emissionen um etwa 11 Millionen Tonnen, während die EPA nun davon ausgeht, dass die vorgeschlagenen Regeln zu einer Reduzierung der CO2-Emissionen um 89 Millionen Tonnen führen werden.

Die EPA kam zuvor zu dem Schluss, dass Treibhausgasemissionen die öffentliche Gesundheit und das Wohlergehen gefährden. 74 FR 66496 (15. Dezember 2009). Gemäß Abschnitt 111 des CAA ist die EPA verpflichtet, eine Liste von Kategorien stationärer Quellen zu veröffentlichen, die „Luftverschmutzung verursachen oder erheblich dazu beitragen, von der vernünftigerweise angenommen werden kann, dass sie die öffentliche Gesundheit oder das Wohlergehen gefährdet“. 42 USC § 7411(b)(1). Obwohl die EPA als Hauptbegründung die öffentliche Gesundheit und das Wohlergehen anführt, untersucht die RIA in ihrer Analyse „breite [Branchen-]Trends weg von der kohlebefeuerten Stromerzeugung und hin zur emissionsärmeren Stromerzeugung“ und stellt fest, dass es „erhebliche strukturelle Veränderungen sowohl im Stromerzeugungsmix als auch in der Stromerzeugung“ gibt Kapazität und im Anteil der verschiedenen Erzeugungsarten an der Stromerzeugung im letzten Jahrzehnt. Die EPA erkennt außerdem eine Reihe von Studien an, die ihrer Ansicht nach die Markttrends sinkender Kosten für die Erzeugung erneuerbarer Energien aufgrund technologischer Fortschritte, Leistungsverbesserungen und staatlicher Anreize bestätigen.

Rückkehr der Doktrin der Hauptfragen

Während die EPA absichert, dass „Systeme zur Emissionsreduzierung wie Kraftstoffwechsel, Zusatzkontrollen und Effizienzverbesserungen problemlos in den vom Obersten Gerichtshof anerkannten Rahmen der bisherigen Praxis fallen“, dürften die vorgeschlagenen Regeln auf dieser Grundlage mit erheblichen rechtlichen Herausforderungen konfrontiert sein einer der Hauptfragen-Doktrinen, die in der Rechtssache West Virginia gegen EPA aufgestellt wurden.

Im Jahr 2015 veröffentlichte die EPA den Clean Power Plan (der „Plan“), um die Treibhausgasemissionen einzudämmen, indem sie Kraftwerke dazu zwingt, von bestimmten Energiequellen wie Kohle auf andere emissionsärmere Quellen wie Wind und Sonne umzusteigen. Mit dem Plan wurde ein BSER festgelegt, den bestehende mit fossilen Brennstoffen betriebene Kraftwerke durch den Einbau saubererer Technologien nicht erreichen könnten. Stattdessen hätte der Plan von den Kraftwerken verlangt, ihre Produktion zu reduzieren, ihre Stromerzeugung von Kohle auf Erdgas und erneuerbare Energien umzustellen oder dauerhaft zu schließen, um die neuen Ziele zu erreichen. In einem von Jones Day argumentierten Fall, West Virginia gegen EPA, 142 S. Ct. 2587 (2022) gelangte der Oberste Gerichtshof zu einer 6:3-Entscheidung, dass der Kongress der EPA nicht die Befugnis erteilte, Emissionsobergrenzen auf der Grundlage einer Generationsverschiebung einzuführen, wodurch der Plan ungültig wurde.

Der Oberste Gerichtshof stützte sich auf die Doktrin der „Hauptfragen“, um zu dem Schluss zu kommen, dass der Plan die Befugnisse der EPA im Rahmen des CAA übersteigt. Insbesondere stellte der Oberste Gerichtshof fest, dass der Versuch der EPA, Emissionsobergrenzen durch die Verlagerung der Stromproduktion von Produkten mit höheren Emissionen auf Produkte mit geringeren Emissionen einzuführen, eine „große Frage“ von wirtschaftlicher und politischer Bedeutung darstellte. Nach der „Major Questions“-Doktrin sind Verwaltungsbehörden wie die EPA nicht befugt, Entscheidungen zu „Major Questions“ zu treffen, es sei denn, der Kongress hat eine klare Erklärung abgegeben, mit der diese außerordentliche Befugnis delegiert werden soll.

Angesichts der Entscheidung im Fall West Virginia gegen EPA hat die EPA versucht, die vorgeschlagenen Regeln innerhalb der vom Obersten Gerichtshof vorgegebenen Parameter anzupassen. Anstatt das gesamte Netz zu regulieren, wie es der Plan vorsah, regeln die vorgeschlagenen Regeln der EPA einzelne Kraftwerke an der Quelle. Wie die EPA in den vorgeschlagenen Regeln erklärt, hat der Oberste Gerichtshof die BSER als „Maßnahmen, die die Verschmutzungsleistung einzelner Quellen verbessern, einschließlich zusätzlicher Kontrollen und sauberer Kraftstoffe“, anerkannt und die EPA bestimmt. Wir gehen nicht davon aus, dass die EPA das letzte Wort darüber haben wird, ob die vorgeschlagene Regel die Hürden, die die Hauptfragen-Doktrin mit sich bringt, erfolgreich überwindet.

Öffentliche Kommentare zu den vorgeschlagenen Regeln sind bis zum 24. Juli 2023 fällig.

Drei wichtige Erkenntnisse

Der Inhalt dieses Artikels soll einen allgemeinen Leitfaden zum Thema bieten. Zu Ihren spezifischen Umständen sollte fachkundiger Rat eingeholt werden.

Herr Jeffrey Schlegel Jones Day 717 Texas Suite 3300 Houston Texas 77002- 2712 VEREINIGTE STAATEN Tel.: 2165863939 Fax: 2165790212 E-Mail: [email protected] URL: www.jonesday.com

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